A maior revista americana especializada em geopolítica, Foreign Policy, defende o Brasil como mediador do conflito entre Rússia e Ucrânia. O artigo é assinado por Jorge Heine, professor da Escola Pardee de Estudos Globais da Universidade de Boston, e Thiago Rodrigues, professor de estudos de segurança da Universidade Federal Fluminense, no estado do Rio de Janeiro.*
Desde a invasão da Ucrânia pela Rússia em fevereiro de 2022, o ressurgimento do não-alinhamento no Sul Global confundiu os países ocidentais. Os Estados Unidos e seus aliados parecem não entender o fato de muitos países da África, Ásia e América Latina se recusarem a aderir à campanha de sanções contra a Rússia ou enviar armas para a Ucrânia. A neutralidade de muitos países latino-americanos – e sua falta de vontade de se tornarem beligerantes de fato em uma guerra europeia – é descrita como vergonhosa, senão um fracasso moral. Alguns chegam a dizer que a postura predominantemente não alinhada da região coloca em risco a ordem internacional baseada em tratados.
Maior país da América Latina e histórico peso-pesado diplomático, o Brasil está sob forte escrutínio por sua posição sobre a Ucrânia. Embora os Estados Unidos tenham se comprometido a apoiar a guerra na Ucrânia “pelo tempo necessário”, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva tem pressionado abertamente por uma trégua e uma solução pacífica para o conflito; algumas declarações francas de Lula geraram resistência em Washington. Mas o Brasil continua sendo o país mais bem posicionado para agir como um mediador para acabar com a guerra na Ucrânia – precisamente porque se recusou a tomar partido.
Lula começou a trabalhar em sua proposta de paz logo após sua posse em janeiro de 2023. Durante visita a Washington em fevereiro, Lula sugeriu a Joe Biden, presidente dos Estados Unidos, que o Brasil criasse o chamado “clube da paz” – um grupo de países que facilitaria as negociações de paz entre Rússia e Ucrânia e que poderia incluir potências emergentes como China, Índia, Indonésia e Turquia.
Em março, uma videochamada de 30 minutos entre Lula e Volodymyr Zelensky, presidente da Ucrânia, Zelensky, mostrou que o Brasil fala sério. Lula aproveitou para transmitir a Zelensky a urgência de uma solução negociada para a guerra. Então, em abril, o principal assessor de Lula, Celso Amorim, viajou para Moscou, onde, quebrando todo o protocolo, foi recebido pelo próprio Vladimir Putin, presidente da Rússia. Na mesma viagem, Amorim reuniu-se com um dos principais assessores de relações exteriores de Emmanuel Macron, presidente da França. Macron também parece interessado em negociar o fim do conflito.
O resultado da reunião de Amorim com Putin foi, na melhor das hipóteses, incerto, com Amorim reconhecendo que nenhum dos lados está pronto para sentar para conversar. Ainda assim, a audiência pessoal de Amorim com Putin – e a recente viagem do ministro das Relações Exteriores da Rússia, Sergei Lavrov, ao Brasil – indica a seriedade com que Moscou está levando as propostas do governo em Brasília.
A visita de Lula à China em abril permitiu ao Brasil continuar seu esforço de mediação. Os dois países divulgaram uma declaração conjunta, concordando que “a negociação é a única saída viável para a crise na Ucrânia”, perspectiva à qual os Estados Unidos e seus aliados se opõem veementemente – o telefonema de uma hora do presidente chinês Xi Jinping com Zelensky na semana passada parece indicar um potencial avanço.
A política externa do Brasil até agora envolveu um delicado ato de equilíbrio entre as posições ocidentais e as da Rússia. Em vez de se abster na votação de 23 de fevereiro sobre uma resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas que exigia que a Rússia se retirasse do território ucraniano – como fizeram China, Índia e África do Sul, também membros do BRICS – o Brasil votou a favor. (O grupo dos BRICS também inclui a Rússia, que votou contra a resolução.) No entanto, o Brasil só o fez depois de apresentar emendas que defendiam um cessar-fogo total na Ucrânia. Em outras questões, Brasília ficou do lado de Moscou – como quando votou a favor da resolução apresentada pela Rússia no Conselho de Segurança da ONU para investigar o ataque do Mar Báltico aos oleodutos Nord Stream 1 e 2 em setembro de 2022. O único outro apoiador da medida foi a China.
Longe de refletir ambigüidade ou indecisão, como às vezes é retratado, a política externa brasileira incorpora o que chamamos de não-alinhamento ativo. Como a América Latina é fustigada pelas pressões das grandes potências para tomar partido no que está se tornando uma segunda Guerra Fria entre os Estados Unidos e a China, o não-alinhamento ativo dita que a região deve se concentrar em seus próprios interesses e não nos dos outros.
O não-alinhamento ativo toma emprestadas as ideias do movimento não-alinhado que floresceu nas décadas de 1960 e 1970, mas não é seu equivalente. Fundado em 1961 e liderado por líderes como Jawaharlal Nehru, da Índia, Gamal Abdel Nasser, do Egito, e Kwame Nkrumah, de Gana, o movimento não-alinhado forneceu uma plataforma para estados pós-coloniais que lutavam com desafios de desenvolvimento e soberania frágil em um mundo bipolar. O não-alinhamento ativo de hoje é uma doutrina de política externa, não um movimento. Ocorre durante o que o Banco Mundial chamou de “mudança de riqueza” do Atlântico Norte para a Ásia-Pacífico e quando as potências emergentes do Sul Global – como o Brasil – estão começando a exercitar seus músculos.
O não-alinhamento ativo não é sobre neutralidade ou equidistância entre grandes potências. Pelo contrário, é dinâmico. Isso significa que em alguns temas (como democracia ou direitos humanos), os países latino-americanos podem assumir posições mais próximas dos Estados Unidos, enquanto em outros (como comércio internacional) podem assumir posições mais próximas da China. O que os países não farão é ficar do lado inequívoco de um ou de outro. Isso, é claro, requer uma diplomacia altamente calibrada que avalia cada questão por seus próprios méritos e então decide como responder. É uma tarefa muito mais exigente do que fazer o que te dizem para fazer em cada questão, como se espera que os países alinhados façam. Mas essa posição também dá às nações em desenvolvimento maior influência em suas negociações com grandes potências. O comportamento do Brasil é proativo, sempre em busca de novas oportunidades no cenário internacional, em vez de aceitar passivamente essas realidades.
O não-alinhamento ativo também enfatiza a necessidade de cooperação regional e multilateralismo. O Brasil se destacou nisso no passado, tanto na América Latina quanto fora dela. Na região, ajudou a fundar o Grupo do Rio na década de 1980 e a União das Nações Sul-Americanas em 2008. No Sul Global, o Brasil tem sido fundamental no fórum Índia-Brasil-África do Sul lançado em 2003, o agrupamento BRICS e o G-20 das nações exportadoras de produtos agrícolas. O mesmo pode ser dito de entidades como o Diálogo África-América Latina e o Diálogo Árabe-América Latina, que Lula criou em seus dois primeiros mandatos.
Os esforços de mediação do Brasil na Ucrânia até agora enfrentaram obstáculos.
Ambas as partes em conflito estão relutantes em ir à mesa de negociações, e as nações ocidentais preferiram denunciar os esforços do Brasil como ingênuos na melhor das hipóteses e como “papagaios de propaganda russa e chinesa” na pior delas. Essas dificuldades levaram alguns a recordar a iniciativa conjunta do Brasil com a Turquia em 2010 para fazer o Irã limitar seu programa nuclear no final do segundo mandato de Lula. O Brasil pretendia fazer com que o Ocidente suspendesse parcialmente as sanções contra o Irã se a Turquia oferecesse garantias para lidar com segurança com o urânio enriquecido do Irã. Mas uma nova rodada de sanções dos EUA ao Irã atrapalhou o acordo.
Uma lição que os comentaristas ocidentais tiraram dessa provação foi que o Brasil havia perdido a cabeça, não estava pronto para o horário nobre e não deveria se envolver em empreendimentos ambiciosos fora da América do Sul. Mas pode-se facilmente chegar à conclusão oposta. Dado o estado do programa nuclear do Irã hoje, em 2010 os Estados Unidos desperdiçaram uma boa oportunidade de fechar um acordo que não era perfeito, mas bom o suficiente. Em vez disso, Washington sabotou os esforços do Brasil – e agora parece estar pagando o preço. Há algo a ser dito sobre o fato de partes não envolvidas agirem como intermediários honestos em questões internacionais.
As lições da iniciativa do Brasil sobre o Irã devem ser aplicadas à guerra de hoje na Ucrânia. Se há um país no Sul Global que está idealmente posicionado para atuar como intermediário entre norte, sul, leste e oeste, é o Brasil, cujas fortes tradições diplomáticas e capacidade de formação de coalizões o colocam em uma posição inigualável para avançar em trazer a paz para a Ucrânia. Como Howard French, colunista da Foreign Policy, escreveu na semana passada, o Brasil é “uma grande sociedade multirracial com uma economia diversificada e uma abundância de soft power – mas sem uma história de conquista extraterritorial e sem ambições de domínio sobre os outros”. Essas credenciais só são reforçadas por ter um líder experiente e respeitado como Lula no cargo. Um próximo passo importante deve ser trazer a Índia para o “clube da paz”.
Em 6 de abril, Lula fez uma declaração propondo que a Ucrânia abandonasse sua reivindicação à Península da Crimeia, que a Rússia invadiu e anexou em 2014, enquanto a Rússia se retiraria dos territórios que invadiu em 2022. (Isso significa que a Rússia poderia ficar em Donbass e outras áreas que anteriormente ocupava no leste da Ucrânia.) No dia seguinte, o porta-voz do Ministério das Relações Exteriores da Ucrânia respondeu no Twitter: “Não há nenhuma razão legal, política ou moral para que a Ucrânia deva desistir de um centímetro de suas terras. Qualquer esforço de mediação para restaurar a paz deve ser baseado no respeito pela soberania e na restauração total da integridade territorial da Ucrânia”.
No final, se as negociações acontecerem, será que o Ocidente tem interesse em pôr fim a esta trágica guerra ou se prefere combatê-la o quanto for necessário “para enfraquecer a Rússia permanentemente”, como disse o secretário de Defesa dos EUA, Lloyd Austin, ao descrever os objetivos dos EUA em abril de 2022. Até agora, a preferência da Ucrânia era não abrir mão de nenhum território. No entanto, isso pode ser uma aposta cara para o povo e para a economia ucraniana. Embora as estimativas variem, os documentos vazados da Agência de Inteligência de Defesa dos EUA – cuja autenticidade foi questionada pela Rússia e pela Ucrânia – estimam que a Ucrânia sofreu até agora 124.500 a 131.000 baixas na guerra (estima-se que 189.500 a 223.000 russos morreram).
Embora a Rússia e a Ucrânia tenham sofrido baixas impressionantes, a Ucrânia sofreu muito mais danos econômicos. Em 2022, o PIB da Ucrânia caiu 29,1%; o da Rússia caiu apenas 2,1%. A Rússia tem três vezes a população da Ucrânia, mas, em 2021, sua economia era 15 vezes maior. As projeções do Fundo Monetário Internacional para 2023 indicam que a economia da Rússia terá um desempenho melhor do que a da Alemanha, com o PIB da primeira crescendo 0,3%. Em outras palavras: as sanções ocidentais mal estão fazendo diferença. Uma razão para isso, é claro, é que o comércio russo com o Sul Global está prosperando.
Uma guerra paralisada – que é para onde a Ucrânia pode estar indo – é, em última análise, uma questão de resiliência econômica. Nesse quesito, a Rússia está em vantagem. A iniciativa de mediação brasileira para encerrar o conflito em breve pode ser uma oportunidade para salvar a Ucrânia – em vez do empreendimento ingênuo e equivocado como muitos no Ocidente descrevem.
*Tradução de Charles Nisz